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对各个要素合法标准的讨论，留待下一节进行。

公共参与的理论与实践，也伴随着各国政治形势和社会变迁，不断地注入时代的内涵。公共参与的实践性可以使公民逐渐具备公共精神和民主的实践能力。

公共参与的宪法价值在于实现了人民主权原则从抽象到现实的转换。公民作为个体能够在公共政策和公共事务的决策过程中，通过各种有效的参与和表达形式，对公共决策施加影响，在实现公民宪法(基本)权利的同时，也对公共权力进行有效的监督与制约，呈现出在宏观政治体制下的公共参与是民主与理性的有机结合，以避免两种可能的不利局面，直接民主制下的集体性政治狂热有可能导致的多数人暴政，或者间接民主制下的精英统治所造成的少数人专断和擅断。当代国家权力要面对与以往全然不同的社会环境和民情，人民作为集合概念，其内部已经出现分化，不同的利益诉求和价值取向的群体共存，增加了公共决策的难度。从宏观环境看，尽管经济的迅速发展进一步改善了人们的现实生活状况，但社会内部依然存在着需要解决的矛盾和冲突。历史的经验教训证明，无序和非理性的公共参与，特别是集体性的政治狂热，不仅对政治过程和政治体系有不良影响，甚至对国家的宏观政治体制也会产生冲击。

所以，公共参与本身有强烈的制度需求。最后需要强调的一点是，对于社会转型中的中国，未来的公共参与实践取决于两个方面:观念和行动力。这一原则在当代仍然具有强大的生命力，但也在面对着各种挑战，其中之一就是:人民作为一个集合体，其内部已经出现了分化的社会现实。

正如古语所云:仁者见仁，智者见智。作者简介:魏健馨，法学博士，南开大学法学院教授。首先确定一个牵头机构，将法规的不同部分交由政府的各个不同职能部门负责起草，然后由牵头部门进行汇总，再请与该领域相关的专家或学者提出专业性修改意见，最后交由地方人民代表大会讨论通过。［2］张成福、孟庆存:重建政府与公民的信任关系———西方国家的经验，载《国家行政学院学报》2003年第3期。

从资产阶级启蒙思想家卢梭所倡导的、适合于小国寡民的直接民主制，到当代绝大多数国家所采用的间接民主制+责任政府的政治体制。或许以往人们对于启蒙的理解过于偏执，以为通过传统的法律文化与法律知识的传输就可以达到开启民智的目的。

宪法文本中关于参与权的设定符合人性发展的基本要求。公共参与的理论与实践，也伴随着各国政治形势和社会变迁，不断地注入时代的内涵。［11］费孝通:《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版。公共参与的制度化有助于获取民意的真实性和可靠性，促成社会成员之间的充分交流。

［6］(P．12)公共参与的宪法品质就是在具体的政治过程中显现出来的。因此，公共参与也是促进个人利益实现的机制，在公共利益和个人利益之间形成良性关系，倡导和促进公共利益是实现个人利益的基础，只有在公共利益实现的目标前提下，才能够更好地实现个人利益。学者甚至将这种不通过中间环节的自治描述为强势民主(巴伯语)，具有公民自我构建行动的深刻意义［4］。于是关系在现实生活中大行其道，规则被潜规则所替代。

公共参与就是为获得这种通行的正义观，提供一个可依赖的途径，是达成比较均衡和公平后果的一个良好的机制。以目前的地方立法实践模式为例，一项地方性法规成形的程序大体上是这样的。

但从总体上考察，公共参与的范围和深度都有一定的局限性，与实现社会主义法治国家长远目标的要求相去甚远，需要观念上的进步和更有实效的行动力。公共参与不仅是宪法基本原则中人民主权原则从抽象到具体的现实转换，也是启蒙公民性和公共精神的民主实践，公共参与的规范化和制度化发展，在提供公共决策的民主性和正当性基础的前提下，有助于宪法秩序和和谐社会的形成和巩固。

宪法学语境中的公共参与制度规范的价值取向是激活公共理性和自治功能，以公民的主体性为基础，强化公民意识，释放公民的主体性精神，养成主动参与和理性参与公共事务的心理定势和行为习惯。中国现行1982年宪法第二条明确规定，中华人民共和国一切权力属于人民王讲师不服再向北京市高级人民法院提起上诉，该人民法院维持原判，终审确定。[7]事实上，教育行政案件关于学生考试作弊记过而退学者，已成行政诉讼受案范围，足为学界与实务界之共识。在法治国之原则下，司法审查自然系为事后救济之最重要程序。See Xu Kangmei. One Associate Professor Sues the Municipal Council Due to Unfair Job Title [N]．Yangcheng EveningNews, Dec. 5.1999. [15]参见张桐锐：《民营化与公务人员之身分保障-以荣工处民营化为例》，载2007年11月24日《2007年行政管制与行政争讼学术研讨会系列之二》，第24-25页。

而公立大学之自主权根据我国教育法及高等教育法之规定，不外如下：招生、教育教学、科学研究、机构设置、教师管理、学生管理、经费使用。三、案情环境及管制结构 （一）高校教师评聘制度之管制背景与目的： 按现行教师聘任制度，系依据国家政策之规划、社会之需要、学生之需求，予以设置特定岗位，并区别分类各岗位之特点，聘请有相对应之合格教师，从事教学，研究等活动，并提供一定职务之保障与待遇。

于此，我们不得不澄清大学自主权之最基本概念，大学自主权有的国家或地区称之为大学自治，其最重要的基础理论，即系大学内部之特定管理事务或行为，已经重要到法律不得加以侵犯，而非其已作出之管理决定，可以免受法律规范或司法审查，易言之，即使受到司法审查，亦不妨害大学之自主权。显然教育部欲将王讲师及邹副教授之行政诉讼行为转化为一般申诉行为，而强调教育部并无行政诉讼之管辖权。

如前述，我国相关教育行政法令，并无意将教师职务评审之行为，导向特别权利义务关系所规范之事项，该评审行为，有明确之行政主体，并经合法授权，在大学自主条件下，自然视为具体行政行为。See Ma Huaide. On Legal System of School[M]. Beijing: Peking University Press,6-7(2007). Wang Jingbo. Researchon the Problems of Administrative Law in Higher Education[M]. China Legal Publishing House,41-44 (2007). [4]参见章剑生：《行政诉讼受案范围论》，载《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年10月版，第531 -533页。

法治国家系不可放弃对公民、法人或其它社会组织之合法权益之一部或全部保护。行政法学理论与实务之落差，不能不谓之为司法缺位。事实上，国务院另于1994年7月3日，发布《关于中国教育改革和发展纲要》的实施意见，其中强调通过立法，明确高等学校的权利和义务，扩大学校办校自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位。其实从现行的法律及教育行政法规观察，系积极保护教师升等申请之合法权益，所以将教师职务评审查委员会设置之机制，视为大学自主之一部分。

如果事前无法参与，事后又未获得司法审查之救济，并非公民之福。2．为何系可诉性，而必须接受司法审查？因为该教师职务评审委员会系被学校授权，而代表学校为评审行为，效力直接归属于学校。

至于我国法规另有允许设立公办之民营之学校，自属私立大学或院校，其与教师间之聘用契约，应为私法上之契约关系，有关之评聘，故可提起教师申诉，惟后续之法律救济途径，应谋求民事法律关系解决。但相关行政复议或行政诉讼法规只保护行政法上公民、法人或者其它组织部分合法权益，就值得引起注意了。

四、教师升等评审中教师的法律地位及其权利保障 从前述管制之背景或程序，我们可以推断，立法者并无意将教师升等评审视为特别权力关系之一部分，仅期待透过行政之管制，制约相对的教师升等评审委员会做到平等、公平而达到国家教育政策之目的。五、教师升等应合乎正当法律程序 就我国整体管制程序与背景而言，一方面系政府提拔人才之主要渠道，并提供学者教师学术研究空间，以实现大学之目的，符合国家教育政策。

然除了对法律效果之选择外，在构成要件部分，由于教师评等之管制环境复杂，必须利用前述大量不确定法律概念，适用于具体事实关系上。于此，我们可以比较援引，大学教师职务评审委员会对教师升等所作之决定，必然改变教师之基础身份与关系，即从讲师、副教授、教授之职称与之资格之改变，自然合乎Ule教授之重要性理论，其情况与学生遭退学之处分类似，自应受到司法审查。最高人民法院行政审判庭编：《中德行政法与行政诉讼法实务指南-中国行政法官实践手册》，中国法制出版社2008年版，第136-138页。[4] （三）内部管理与大学自主之迷思 法院试图引用大学的自主权，为说明大学内部之教师职务评审委员会所作之决定，其效力虽归属于学校，仅系内部之正常管理活动，故非行政复议法所调整规范之行政行为，而判决不受理。

【关键词】大学自主 立法裁量 司法审查 一、前言 我国对高校教师评聘制度之管制应否受司法审查，于实务上采否定见解。但由于高等教育法本身主要从国家角度出发来规定高等学校之基本制度，高等学校之主体地位并不明确，其与政府的界限并不清晰。

其三，对教师职务评审委员会之行为进行司法审查并不影响大学自主性。且与外部政府和社会及与其内部成员间之争议等之问题解决并无规定，是为高等学校之公法地位和私法地位混同之缺陷。

学理上，该教师职务评审委员会应被允许有相当程度之自由判断，此即判断余地。苟如前述，该高校教师职务评审委员会之决定系具体行政行为，则系该具体行政行为确定后，改变了事后职称聘任之民事行为，并非如法院判决文中所指：聘任关系在平等自愿的基础上建立的，不是行政法律关系调整范围。